Sanções administrativas e a retroatividade da Lei 14.133 segundo o STJ

Desde a promulgação da Lei nº 14.133/2021, é recorrente o debate sobre a empregabilidade retroativa do novo diploma legal em temas afetos ao Direito Administrativo Sancionador [1], notadamente quanto à aplicação de sanções decorrentes de infrações praticadas durante o processo licitatório ou na execução do contrato administrativo.

Embora a vigente Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos contemple quatro tipo de sanções (advertência, multa, impedimento de licitar e contratar e declaração de inidoneidade para licitar ou contratar), o presente artigo versará apenas sobre o impedimento de licitar e contratar, delimitando a controvérsia segundo o entendimento jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Independentemente das valiosas contribuições dos julgados prolatados pelos mais diversos tribunais de contas espalhados pelo país, notadamente o Tribunal de Contas da União (TCU), é imprescindível destacar o posicionamento do STJ. Isso porque a análise da temática que envolve questões sancionatórias, conferidas por órgãos de controle, não necessariamente retratam a jurisprudência firmada pelo Poder Judiciário, exercente fiel do último estágio de controle.

Analisando, comparativamente, a Lei nº 14.133/2021 e o bloco normativo formado pelas Leis nº 8.666/1993 e Lei nº 10.520/2002, são facilmente notáveis duas significativas modificações relacionadas ao impedimento de licitar e contratar com a Administração. A primeira delas é conexa à abrangência territorial da sanção e, a segunda, associada à duração da penalidade.

Tanto na Lei nº 8.666/1993, quanto na Lei nº 14.133/2021 há, para o sancionado, vantagens e desvantagens relativamente à sanção de impedimento de licitar e contratar, sendo certo que a mais proveitosa solução para o infrator decorreria, necessariamente, da implementação combinada da nova legislação e das legislações revogadas. Porém, para o STJ, tal técnica interpretativa é inviável.

Quanto à duração da penalidade, o artigo 87, III, da Lei nº 8.666/1993, ao tratar da suspensão temporária de participar em licitação e impedimento de contratar com a Administração, impunha prazo não superior a dois anos para tal sanção. Por outro lado, o § 4º do artigo 156 da Lei nº 14.133/2021 dispõe que a duração da penalidade do impedimento de licitar e contratar poderá ser de até três anos. Logo, a nova legislação implicou na ampliação do prazo anteriormente previsto pelo referido artigo 87 da revogada Lei nº 8.666/1993, sendo, portanto, uma alteração mais prejudicial ao infrator.

Porém, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos atenuou a abrangência subjetiva, na medida em que a sanção passou a ser restrita tão apenas ao ente federativo responsável por sua aplicação, diversamente do que constava na Lei nº 8.666/1993 [2].

A Lei nº 14.133/2021 inaugura, a um só tempo, um regime mais favorável ao infrator relativamente ao seu perfil subjetivo, estabelecendo, por outro lado, contornos mais gravosos quanto ao seu aspecto temporal, é dizer, à duração da sanção.

Levando em consideração todos esses aspectos concernentes à sanção de impedimento de licitar e contratar, é possível aplicar retroativamente a Lei nº 14.133/2021?

A despeito de brilhantes entendimentos doutrinários que sustentam a tese de retroatividade da norma mais benéfica [3], em recentíssimo julgado, a Primeira Turma do STJ entendeu que tal cumulação é indevida, pois, ao congregar aspectos mais benéficos para o infrator, estar-se-ia criando uma lex tertia:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA AO A RT. 7º DA LEI N. 10 .520/2002. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 282/STF . SUSPENSÃO TEMPORÁRIA DO DIREITO DE LICITAR E DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO. ART. 87, III, DA REVOGADA LEI N. 8 .666/1993. PENALIDADE QUE INTERDITAVA A CONTRATAÇÃO COM TODA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMPERAMENTO DE SUA ABRANGÊNCIA POR ATO ADMINISTRATIVO. INVIABILIDADE . PRECEDENTES. APLICAÇÃO DO ART. 156, § 4º, DA LEI N. 14 .133/2021. PRECEITO QUE NÃO ESTAVA EM VIGOR À ÉPOCA DA APENAÇÃO. INCREMENTO DA DURAÇÃO TEMPORAL DA PENA E REDUÇÃO DE SEU ASPECTO SUBJETIVO. IMPOSSIBILIDADE DE CONJUGAÇÃO DE LEIS . RETROATIVIDADE BENÉFICA INAPLICÁVEL. NULIDADE DA LICITAÇÃO QUE MACULA A ULTERIOR RELAÇÃO CONTRATUAL. PRINCÍPIOS DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO E DA CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. PRONÚNCIA DE INVALIDADE COM EFEITOS PROSPECTIVOS . INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 147 E 148, § 2º, DA LEI N. 14.133/2021 . RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO. I – Não se conhece da alegada ofensa ao art. 7º da Lei n. 10 .520/2002, porquanto é entendimento pacífico desta Corte que a ausência de enfrentamento da questão objeto da controvérsia pelo tribunal de origem impede o acesso à instância especial, pois não preenchido o requisito constitucional do prequestionamento, nos termos da Súmula n. 282/STF. II – A penalidade de suspensão temporária de licitar e de contratar, aplicada com fundamento no art. 87, III, da revogada Lei n . 8.666/1993, a qual veiculava normas gerais acerca de licitações e contratações públicas, impede o apenado de formalizar avenças com toda a Administração Pública, nos níveis federal, estadual, distrital e municipal, enquanto perdurarem seus efeitos, revelando-se impróprio restringir sua abrangência por ato administrativo. Precedentes. III – E inadequado aplicar retrospectivamente o art . 156, § 4º, da Lei n. 14.133/2021, que atualmente dispõe sobre licitações e contratos administrativos, para ilícitos anteriores a 30.12 .2023, data na qual revogado o regime jurídico previsto no art. 87, III, da Lei n. 8.666/1993, porquanto (i) a legislação superveniente, a um só tempo, inaugurou regime mais favorável no tocante à sua abrangência subjetiva, impondo, porém, contornos mais gravosos relativamente ao seu aspecto temporal, não sendo possível a incidência parcial do novel regramento, e (ii) ausente norma legal expressa determinando sua incidência retroativa . IV – Embora, em regra, a nulidade contratual opere efeitos ex tunc, à vista dos princípios da primazia do interesse público e da continuidade dos serviços estatais, os arts. 147 e 148, § 2º, da Lei n. 14.133/2021 permitem a modulação temporal da declaração de nulidade de contratos administrativos, a fim de, atribuindo-lhe efeitos prospectivos pelo período máximo de 6 (seis) meses, viabilizar o atendimento de necessidades coletivas essenciais até a celebração de válida relação contratual, intelecção aplicável à hipótese em exame . V – Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido.

(STJ – REsp: 00000000000002211999 SP 2024/0245042-2, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 10/02/2026, T1 – PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJEN 26/02/2026)

O voto da ministra Regina Helena Costa vale-se do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no Tema 169, no sentido de que, para aferir se a novel legislação pode ser interpretada como norma mais benéfica, é impróprio empreender conjugação de diplomas normativos, decotando apenas parcelas mais benéficas ao infrator e afastando as decorrentes de regime mais rigoroso.

De tal modo, para o STJ, à míngua de disposição normativa expressa que possibilite a aplicação retroativa da Lei nº 14.133/2021, o regime jurídico das sanções previstas nesta lei não interfere nas sanções aplicadas com fundamento na legislação anterior ou aos contratos firmados com base em leis pretéritas.

Tomando por base o posicionamento adotado pelo STJ, tudo indica que a discursão encontra-se solucionada, salvo se a matéria vier a ser apreciada em futura divergência com a 2ª Turma do mesmo tribunal ou, em última análise, se o STF se posicionar em sentido contrário.

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[1] A mesma polêmica teve assento quando da promulgação da Lei nº 14.320/2021, alterando a redação da Lei nº 8.429/1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, havendo o STF decidido a matéria ao apreciar o Tema 1.199 de repercussão geral.

[2] Ainda em 2013, escrevemos sobre a polêmica então existente na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Tribunal de Contas da União. À época, o STJ não fazia qualquer decote territorial, conferindo interpretação mais abrangente ao art. 87, III, da Lei nº 8.666/1993, entendendo que a sanção de suspensão de licitar e impedimento de contratar abrangia toda a Administração Pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Por outro lado, o TCU entendia que a sanção era aplicada apenas no âmbito do ente sancionador. “SOUSA, G. C . STJ X TCU – A Polêmica sobre a extensão da sanção do art. 87, inciso III, da lei nº 8.666/93. Revista Jurídica Consulex , v. 400, p. 53-53, 2013”.

[3] Nesse sentido, Rafael Carvalho Rezende Oliveira: “De nossa parte, como já sublinhado, sustentamos a aplicação do princípio da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica ao Direito Administrativo Sancionador, incluindo, portanto, as normas sancionadoras da Lei 14.133/2021, com fundamento na interpretação adequada do art. 5º, XL, da CRFB e do art. 9º do Pacto de São José da Costa Rica”. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Sanções nas Licitações e Contratações Públicas: avanços e desafios.

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Artigo e Opinião de:

Guilherme Carvalho

Doutor em Direito Administrativo, mestre em Direito e políticas públicas, ex-procurador do estado do Amapá, bacharel em administração e sócio fundador do escritório Guilherme Carvalho & Advogados Associados e presidente da Associação Brasileira de Direito Administrativo e Econômico (Abradade).